Владимир Захаров

Старший преподаватель НИУ ВШЭ. В 2004 – 2010 годах — заместитель генерального секретаря Шанхайской организации сотрудничества

Встречи глав
государств — членов ШОС

14 – 15 июня 2001 / Шанхай
7 июня 2002 / Санкт-Петербург
28 – 29 мая 2003 / Москва
17 июня 2004 / Ташкент
5 июля 2005 / Астана
14 – 15 июня 2006 / Шанхай
16 августа 2007 / Бишкек
28 августа 2008 / Душанбе
15 – 16 июня 2009 / Екатеринбург
10 – 11 июня 2010 / Ташкент
14 – 15 июня 2011 / Астана
6 – 7 июня 2012 / Пекин
13 – 14 сентября 2013 / Бишкек
запланировано 2014 / Душанбе

Восточное ШОСсе

Намеченный на лето 2015 года саммит Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) должен стать важным, если не переломным в политической и экономической истории организации. С его проведением связывают принятие Стратегии развития ШОС до 2025 года. Накопленный опыт позволяет внести коррективы не только в стиль работы и тактическую линию этой организации, но и привести к общему знаменателю среднесрочные интересы всех государств-членов в форме единого документа, который определит развитие ШОС и подготовит к этому окружающий мир. Но думается, что сделать это будет непросто.

Между тактикой и стратегией

Высказываются даже мнения о том, что подготовительная аналитическая работа по этому сюжету должна быть вынесена за пределы ведомственных кабинетов, в частности, стать предметом обсуждения в рамках Форума ШОС и его плотного взаимодействия с Секретариатом и Исполкомом Региональной антитеррористической структуры (РАТС).

Но для начала следовало бы установить соразмерность нынешнего ШОСовского процесса тем целям и задачам, которые были зафиксированы в уставных документах организации — таких, как Хартия 2002 года, Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве 2007 года, Основные направления стратегии 2012 года. И с максимальной степенью серьезности и честности высветить реальные достижения и просчеты отцов-основателей. Ставший сегодня штампом для многих официальных публикаций оптимистический образ ШОС как «крупного регионального объединения, оказывающего значительное воздействие на региональную обстановку и мир в целом», требует критического осмысления. Действительно ли это так? Какой вклад внесла ШОС в решение региональных и глобальных задач? Сходятся ли наши оценки с мнением экспертного и международного сообщества, а если не сходятся, то в чем? Принимают ли в расчет наши партнеры в Евразии, да и в мире, политический и экономический вес этой организации, считаются ли они с фактором ШОС или только пользуются этим брендом для решения своих собственных проблем?

Необходимо сформулировать задачи по дальнейшему организационному строительству ШОС, которая, преодолев свой форумный характер, пока еще не стала эффективно работающей организацией многопрофильного сотрудничества. Создается впечатление, что стороны очень дорожат своими суверенными правами и разновекторными интересами в ущерб политическому и экономическому взаимодействию. А как, не имея консенсуса по столь актуальным проблемам, двигаться дальше? Нужно ли ШОС, подобно АСЕАН и Евразийскому экономическому союзу, разработать поэтапный график развития, который должен лечь в основу стратегии?

Ясно, что сегодня ни одно из государств-членов пока не готово предложить идею создания союза на базе ШОС. Но тогда следует определить, какой будет организация через десять лет — объединением или сообществом, сопроводив это четкими критериями для каждого из этих понятий. Нужно ли уравнять по значимости политическую и экономическую составляющие? Здесь, очевидно, будет востребован и всесторонний прогноз эволюции в сфере безопасности, политической и экономической конъюнктуры.

Важно задуматься, насколько соразмерно выстраивалась тактика в соответствии с целями и задачами ШОС, сформулированными в ее Хартии. Именно тогда было решено, что только многопрофильный характер создаваемого объединения сможет обеспечить «поддержание и укрепление мира, безопасности и стабильности в регионе, содействовать построению нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка. Как представляется, в прошлом подобное многоколейное движение ШОС не всегда и не везде было сбалансированным.

Предложенный в Хартии упрощенный шаблон расширения ШОС оброс многочисленными условностями, которые препятствуют реализации принципа открытости организации. Очевидно, что если бы сегодня-завтра Монголия и Туркменистан подали заявки на вступление в ШОС, то политическое решение было бы быстро оформлено в правовой плоскости. Но пока этого не произошло, ибо указанные государства хотят использовать свой нынешний статус наблюдателя и «приглашенного» с максимальной выгодой, исходя из их многовекторного позиционирования на международной арене. Другие же азиатские партнеры, претендующие на полное членство в организации, — Индия, Пакистан и Иран, не могут этого сделать: первые два по причине двустороннего конфликтного потенциала и груза нерешенных территориальных проблем между КНР и Индией; с Тегерана же пока не сняты санкции ООН. Очевидно, что протекционистское отношение ряда государств-членов к наблюдателям (России — к Индии, Таджикистана — к Ирану, Китая — к Пакистану) не способствует консенсусу внутри ШОС.

Нужны смелые и неординарные ходы. А для этого надо ответить на следующие вопросы. Нуждается ли ШОС в расширении? На каких и при каких условиях? Нужны ли дополнительные стимулы для ускорения этого процесса? И главное: как это прописать в готовящейся стратегии?

Расширению ШОС могла бы помочь практика привлечения к политическому и экономическому сотрудничеству государств-наблюдателей и партнеров по диалогу. Но и этого не происходит: эти страны вынуждены только наблюдать, не имея шансов дождаться от ШОС реальной экономической и финансовой помощи. В лучшем случае они смогут получить ее от отдельных государств-членов, но не от организации в целом.

 

Безопасность и антитеррор

С учетом особой опасности терроризма, сепаратизма и экстремизма изначально большое внимание уделялось сотрудничеству правоохранительных систем государств — участников ШОС. За короткий срок удалось создать скоординированный в правовом и организационном отношении механизм, позволивший сузить возможности проникновения международного терроризма. К тому же за прошедшие годы получен ценный опыт антитеррористического взаимодействия в виде учений с участием как правоохранительных, так и армейских формирований. Поэтому, проектируя будущее, следует прежде всего подумать, как сохранить достигнутое. Особенно с учетом плачевных результатов пребывания в Афганистане войск международной коалиции, активизации террористических сил в Ираке и Сирии. Выдвигается и еще одна актуальная задача — по противодействию ШОС «цветным» революциям. Речь идет о единстве и солидарности всей организации перед лицом этих угроз. Следует также учитывать «многоцветность» позиций государств-членов по афганскому урегулированию.

Поскольку силовой блок ШОС охватывает деятельность различных министерств и ведомств государств-членов, то со временем возникла потребность в усилении их координации и взаимодействия. В том числе в создании постоянно действующего органа по борьбе с терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков, оргпреступностью, а также по обеспечению информбезопасности. Учет всего многообразия указанных задач также должен найти отражение в разрабатываемом документе ШОС.

 

Экономическое взаимодействие

Другое дело — экономическое сотрудничество, которое сегодня продвигается в основном по пути двусторонних связей. Это подтверждается отсутствием значимых многосторонних проектов и необходимой для этого правовой, финансовой и организационной инфраструктуры. Ежегодные встречи руководителей соответствующих ведомств и многочисленных рабочих групп пока не привели к созданию системообразующих структур — банка развития и специального счета, необходимых для материализации проектной деятельности. Несмотря на значительные, но, к сожалению, разрозненные усилия со стороны министерств, Делового совета и Межбанковского объединения ШОС, не удалось создать приемлемых для бизнеса правовых кондиций и подтолкнуть его к участию в проектах, предложенных в различных программах, планах и перечнях. Все анонсированные проекты по-прежнему числятся на бумаге. Возник даже хороший тон: отчитываться по вопросам экономического взаимодействия на высоких ШОСовских мероприятиях, ссылаясь на примеры двустороннего сотрудничества.

Не увенчались успехом и попытки китайской стороны пригласить партнеров к созданию в рамках ШОС зоны свободной торговли, банка развития и, наконец, реализации идеи об экономической зоне Великого шелкового пути внутри и вне ШОС (впервые выдвинута в сентябре 2013 года в ходе визита Председателя КНР Си Цзиньпина в государства Центральной Азии). Был и ряд рабочих предложений, например создать Азиатский банк развития инфраструктуры пока применительно к китайско-казахстанскому энергетическому сотрудничеству. То есть налицо попытки Пекина обойти бюрократические препятствия внутри организации и вывести на широкий простор двустороннее торгово-экономическое сотрудничество с центрально-азиатскими государствами, которое уже сделало Поднебесную первым торговым партнером в регионе, отодвинув Россию на второе место.

Бюрократическая суета, нестыковка планов государственных ведомств и бизнеса (почему-то ШОСовский пирог с проектными начинками для последнего не по вкусу) подорвали усилия сторон к подписанию ряда важнейших соглашений. Напомним хотя бы судьбу многострадального Соглашения о создании благоприятных условий для международных автомобильных перевозок, на подготовку которого ушло семь лет. Все было готово к его подписанию, однако шанс был упущен из-за правовых возражений одной из сторон.

В целом создателям новой стратегии предстоит решить весьма важный вопрос: пойдет ли организация по пути интеграции или нет. Ведь не за горами то время, когда все страны ШОС станут членами ВТО. И это также нужно учитывать проектировщикам Стратегии ШОС. В ее Хартии имеется положение о «координации подходов при интеграции в мировую экономику». Но как их можно координировать при отсутствии подходов к интеграции внутри своей же организации?

Другое прописанное в Хартии направление — «обеспечение рационального природопользования, включая использование водных ресурсов» — ШОС даже не ставила на повестку дня переговоров и форумов. Сказались, видимо, разногласия между центральноазиатскими странами и отсутствие воли у других государств. Но ведь в ближайшие десять лет население в Центральной Азии вырастет еще на 10 млн человек, усугубятся проблемы Арала, обострится ситуация с обеспечением питьевой водой.

С учетом специфики региона, может быть, правы некоторые киргизские и таджикские эксперты, когда предлагают смотреть на воду как на товар, как это происходит с нефтью и газом? Может, перед тем, как приступить к разработке стратегии, на одном из саммитов ШОС попытаться достигнуть консенсуса по таким важным и жизненным вопросам, как природо- и энергопользование? Острота указанных вопросов на фоне неурегулированных территориальных и пограничных конфликтов неизбежно будет осложнять взаимоотношения между странами ШОС и подталкивать некоторые из них искать помощи у внерегиональных сил. При этом инициатива по комплексному решению этих проблем должна, на наш взгляд, исходить от самих центральноазиатских государств и находить адекватное понимание и поддержку у России и Китая.

 

Вопросы управления

И еще хотелось бы сказать об очень важном. Ежегодно на саммитах ШОС главы государств выдвигают многочисленные инициативы, которые также могли бы послужить опорной базой для будущей стратегической конструкции. Почему эти предложения часто не доходят до финальной реализации? Виноват ли при этом принцип консенсуса? Ибо несогласие даже одного государства ставит крест на будущем проекте. Так не подумать ли о разработке нового положения об избирательной применимости этого принципа к различным по значимости политическим, экономическим и гуманитарным проектам?

Для повышения действенности механизма ШОС не обойтись без пересмотра его функций и задач. Практически ежегодно на различных уровнях ставится вопрос о придании нового качества секретариату и повышении статуса генсека ШОС. Но воз и ныне там. Формальное изменение названия главы Секретариата ШОС с «исполнительного» на «генерального» секретаря не добавило ему каких-то полномочий. Изменилось лишь название должности на русском и английском языках. Кстати, по-китайски это звучит по-прежнему: «мишучжан».

Желательно посмотреть по-новому на вопросы взаимодействия постоянно действующих органов (ПДО) ШОС, которые сегодня в правовом, оперативном и организационном отношении работают достаточно автономно. Да и подчиняются они, соответственно, внешнеполитическому и силовому блокам государств-членов и только на самом верху замыкаются на решения, принимаемые советами глав государств и правительств. Иногда создается впечатление, что ШОС опирается на два ПДО, действующих совершенно самостоятельно и имеющих собственные амбиции. Нужно ли этот стиль менять? Можно ли, как в случае с НАТО, говорить о политической и силовой структурах? Не следует ли дать больше полномочий генеральному секретарю или принципиально обговорить характер взаимоотношений и порядок поддержания связи между ним и директором Исполкома РАТС ШОС? Думается, что в стратегических интересах стоит еще раз поразмыслить над вопросом взаимоотношений двух вертикалей и их взаимодействия.

Ведь фактически приходится говорить о сосуществовании двух отдельных вертикальных структур: политико-экономическо-гуманитарном блоке, который курирует Секретариат ШОС в Пекине под контролем Совета национальных координаторов, и правоохранительном, который курирует Исполнительный комитет РАТС в Ташкенте под контролем Совета РАТС.

В качестве рабочей гипотезы можно было бы рассмотреть вариант придания эффективной роли постоянным представителям при Секретариате ШОС и Исполкоме РАТС, приподняв при этом статус института нацио­нальных координаторов до уровня курирующих заместителей министров иностранных дел. В какой-то мере раньше так и было, практически все национальные координаторы, за исключением российского, были представлены именно в этой ипостаси. При этом можно было бы довести их график встреч до двух-трех раз в год, уплотнив задачи и ответственность постоянных представителей при ПДО.

В этом же кластере разрабатываемой стратегии следовало бы предусмотреть вопросы сотрудничества в международной сфере. Хорошо, когда в ООН, ОБСЕ и других международных и региональных организациях представители государств — членов ШОС говорят на одном языке, осуществляя плотную координацию.

...Видимо, над всем этим следует глубоко задуматься регулировщикам и впередсмотрящим, инициирующим движение по восточному ШОСсе.